Por Bernardo León
@bernardomariale
El 20 de Enero Kamala Harris se convertirá en la primera mujer, la primer afroamericana y la primer asiático-americana, vicepresidenta de Estados Unidos. Por muchas razones es un hecho histórico, sin embargo, mas allá de su género y de su origen étnico, la parte mas destacable de su biografía es su carrera política desde la procuración de justicia.
En efecto, Kamala Harris pasó la mayor parte de su vida profesional trabajando en una función equivalente a la de ministerio público en las instituciones de procuración de justicia en California.
En 1990, trabajó en lo que podría llamarse en México la “Fiscalía” del Distrito del Condado de Alameda en California, como fiscal adjunta cuya función principal era el litigio de los asuntos ante los tribunales. En 1994 se integró a la “Fiscalía” del Distrito de San Francisco encargándose de la litigación de asuntos penales, para 2002 se convirtió en la titular de la “Fiscalía” del Distrito de San Francisco y finalmente en 2011 en la Fiscal General del Estado de California hasta 2017 en que fue electa senadora por California.
En México, su carrera sería la de una sucesión de puestos burocráticos y nombramientos de sus jefes con base en los vaivenes trianuales o sexenales, sin embargo, en Estados Unidos y en particular en el estado de California, los fiscales de distrito y la Fiscalía General del Estado son cargos de elección popular lo que cambia completamente el espíritu, los incentivos y la forma de operar de las fiscalías.
Según su sitio web, la fiscalía del Distrito de Alameda en California tiene 150 abogados encargados de perseguir a través del litigio penal y civil en algunos casos, los delitos que se cometan en dicho distrito, en la Misión de dicha fiscalía se puede leer “Asegurar una comunidad segura y vivible a través de una justa y efectiva administración de justicia…”
En el mismo sentido, la fiscalía del Distrito de San Francisco que es mucho mas grande, pero tiene las mismas funciones, básicamente perseguir los delitos cometidos en su jurisdicción ante los tribunales, atender víctimas, investigar y analizar información delictiva que envía la policía, etc.
En el caso del Estado de California, el Fiscal General del Estado de California (como funcionario de elección popular), es al mismo tiempo el titular del Departamento de Justicia del Estado por lo que dirige mas de 4,500 abogados e investigadores entre otros funcionarios. El Fiscal General NO es el jefe de los fiscales de distrito, pero su oficina articula a las policías y a los fiscales para la persecución de los delitos.
Kamala Harris, debió – en su momento – hacer campaña para ser electa y reelecta, como fiscal de distrito o del estado, demostrando que estaba controlando la criminalidad y procurando justicia (de lo contrario hubiera perdido la elección) y por ello el incentivo de los fiscales en general está orientado a generar resultados que les permitan la reelección y no buenos pretextos que los regresen a su casa. La carrera de procuración de justicia, claramente, no es una sucesión de cargos burocráticos jerarquizados, sino una carrera fundamentalmente política de elección popular y rendición de cuentas.
Después de ser Fiscal General del Estado y titular del Departamento de Justicia, Kamala Harris fue electa Senadora por el Estado de California y finalmente Vicepresidenta de Estados Unidos.
En la lógica del sistema mexicano, la carrera de Kamala Harris hubiese sido imposible, los vericuetos burocráticos de las fiscalías en México y la forma de designar a sus funcionarios hubiesen impedido en un engrane mas de una maquinaria y no en una funcionaria independiente que pudiese crecer por sus propios méritos. El hecho de que los fiscales (ni regionales ni mucho menos estatales) no sean de elección popular la hubiera convertido en una funcionaria mas orientada a cumplir las órdenes de sus jefes (que tampoco tienen incentivos para rendir cuentas), mas que a las víctimas o a la sociedad y sobre todo – probablemente – no hubiera tenido incentivos para rendir cuentas (ni mecanismos para hacerlo público) y comprobar su valía y la calidad de su trabajo.
¿Dónde estaría hoy Kamala Harris en un sistema como el mexicano?
Fiscales Eficaces: Independencia y Debida Diligencia
Para que un fiscal sea eficaz debe reunir cuando menos dos características importantes; a) que actúe conforme a la ley con total independencia de intereses políticos o de otra índole y b) que no sea omiso ni mucho menos negligente en la persecución del delito, es decir, que actúe contra la impunidad.
Para cumplir estas características en Estados Unidos, por ejemplo, los fiscales de distrito (fuero común) y los fiscales de los estados (excepto dos estados) son electos, de tal manera que no dependen de ninguna autoridad política y su reelección y carrera dependen del buen desempeño que tengan en los tribunales, es decir, de la percepción que tienen sus electores de que no hay impunidad en su distrito.
Esto también tiene el efecto de fortalecer la contradicción en el sistema acusatorio, porque los fiscales y defensores se enfrentan con intereses contrapuestos y aunque el sistema no es perfecto, las tasas de impunidad en los delitos mas graves, y de victimización son bastante bajas.
A nivel federal, en Estados Unidos, hay un fiscal federal por cada distrito judicial del país (93 en total) los cuales son designados por el Presidente de la República para un período de 4 años pero deben ser ratificados por el Senado. Aunque pueden ser removidos por el Presidente, el proceso de ratificación en el Senado, una tradición de respeto a la independencia de los fiscales (mas antigua que el Departamento de Justicia) y la oficina que los coordina a todos, ha mantenido – salvo algunas excepciones – la autonomía de la persecución del delito.
En el mismo sentido, el Fiscal General – que al mismo tiempo es cabeza del Departamento de Justicia – es designado por el Presidente y ratificado por el Senado. Sin embargo, es parte del gabinete y responde políticamente ante el Presidente y el Senado, lo que incentiva la debida diligencia.
En Europa, hay distintas fórmulas para lograr la independencia y la debida diligencia de los fiscales, en España a través del servicio de carrera, obtienen independencia de intereses políticos, pero si fallan en la debida diligencia, la Constitución Española, en su artículo 125 establece la llamada “acción popular” lo que significa que además de los recursos que hay en contra de la inacción de los fiscales, la ciudadanía a través de la “acción popular” puede ir ante el juez y perseguir los delitos en los tribunales.
En Francia, el equilibrio entre el servicio de carrera de los fiscales, las facultades del llamado “Consejo Superior de la Magistratura” que forma, nombra y disciplina a los fiscales y la dirección del Ministerio de Justicia cuyo titular es nombrado políticamente por el Presidente de la República a propuesta del Primer Ministro y que dirige el trabajo de los fiscales, aseguran la independencia y la debida diligencia de estos funcionarios.
En México, se ha buscado la independencia de los fiscales del Ministerio Público a través de darle autonomía constitucional a las fiscalías de las entidades federativas y a la FGR, sin embargo, además de lo establecido en el artículo 12 de su ley orgánica para dotar de independencia técnica a los ministerios públicos, que es mas un “llamado a misa” que una garantía de autonomía la relación jerárquica con la cabeza de las fiscalías es total.
Por lo que se refiere a la debida diligencia, se han aprobado reformas para que las víctimas u ofendidos se amparen contra el no ejercicio de la acción penal, impugnen las actuaciones o las omisiones de la fiscalía en la investigación o en el proceso y se le han otorgado facultades al “asesor jurídico de la víctima” para que actúe y represente a las víctimas frente a posibles negligencias del Ministerio Público. Sin embargo, la enorme cantidad de asuntos inactivos en los archivos de las fiscalías demuestran la ineficacia de estas facultades.
La reforma de 2008 y el Código Nacional de Procedimientos Penales creó la figura de la “acción penal por particulares” parecida a la acción popular española, sin embargo, redujo a un mínimo los delitos que pueden perseguir los ciudadanos por esta vía directa.
La nueva Ley de la Fiscalía General de la República: autonomía de la Fiscalía o del Ministerio Público
El pasado 10 de diciembre, la Junta de Coordinación Política del Senado acordó solicitar a la Comisión Permanente del Congreso expida una convocatoria para que la Cámara de Senadores celebre un periodo extraordinario de sesiones el próximo 15 de enero de 2021 para analizar, discutir y en su caso aprobar una nueva Ley orgánica de la Fiscalía General de la República la llamada “Ley Gertz” y el paquete de reformas a otros ordenamientos que la acompañan.
En caso de aprobarse la nueva Ley, el ordenamiento vigente habrá tenido corta vida, apenas el 14 de diciembre de 2018 fue promulgada por el Presidente López Obrador casi iniciando su sexenio.
La nueva ley propone diversos cambios con respecto a la legislación vigente pero me quiero referir a la reforma que modifica la llamada independencia técnica de los ministerios públicos que los somete completamente a la autoridad jerárquica del Fiscal General y al abandono de mecanismos de coordinación en la búsqueda de personas desaparecidas, la comisión contra la trata de personas, la tortura y el tema de la llamada “Guerra Sucia”.
Con respecto a lo primero, la Ley vigente señala en su artículo 12:
Artículo 12. Independencia Técnica de las y los Fiscales
Las y los Fiscales ejercerán sus funciones con independencia y autonomía, libres de cualquier tipo de coacción o interferencia en su actuar. En el ejercicio de sus funciones, se conducirán conforme al criterio de objetividad, con base en el cual dirigirán la investigación de los hechos y circunstancias que prueben, eximan o atenúen la responsabilidad de las personas imputadas, de conformidad con lo previsto en la legislación aplicable y el Plan de Persecución Penal.
En contraste la iniciativa de Gertz señala en su artículo 11:
Artículo 11. La estructura de la Fiscalía General estará sujeta a la autoridad jerárquica del titular de la misma, quien dirigirá al Ministerio Público, y ejercerá su autoridad jerárquica sobre el personal de las fiscalías, unidades y áreas que la integran.
Con esta reforma, la autonomía de la FGR, se convierte mas bien en una especie de autorquía del Fiscal, sobre la institución – lo que puede ser más dañino para la procuración de justicia que la antigua dependencia del Ejecutivo Federal – y sobre quienes ejercen materialmente la función de ministerios públicos.
Se dirá que hay un principio de “Unidad del Ministerio Público” como en Francia, sin considerar que la cabeza de esta institución es el Ministro de Justicia que es designado políticamente como ya hemos mencionado.
Esta autarquía del titular del FGR, elimina la independencia de los fiscales del Ministerio Público y no garantiza la debida diligencia, al contrario; al parecer el abandono de los mecanismos de coordinación es una manera de debilitar el papel de las víctimas y por tanto las posibilidades de impugnar la inacción o la negligencia a la que el ministerio público federal es tan adepto.
El Fiscal Gertz
Una buena parte de la carrera de Dr. Alejandro Gertz se ha desarrollado en la procuración de justicia y en la seguridad pública tanto federal como del fuero común – parecido al de Kamala Harris – sin embargo, en la sustancia no podrían ser mas distintas, Kamala Harris tuvo que ser electa para dirigir las fiscalías y rendir cuentas positivas para ser reelecta, el Dr. Gertz siempre ha sido designado y la rendición de cuentas sobre su desempeño (bueno o malo) ha sido muy limitado.
Ahora con la reforma, el Fiscal General, con un sistema muy debil de rendición de cuentas quiere pasar de la autonomía a la autarquía y de una débil obligación de debida diligencia, a la debilidad de quienes podrían comprometerlo a una mayor eficacia en su desempeño.
De la “acción penal por particulares” para atenuar la autarquía de la FGR, hay un silencio total.
No cabe duda que con la reforma propuesta, la reforma de la Fiscalía General de la República seguirá pendiente y con ello el abatimiento de la impunidad.
¿Que diría Kamala Harris?
