Por Bernardo León
El dinero de los impuestos es lo que paga el gasto público. El gobierno no tiene su propio dinero, lo único que tiene es lo que aportan los contribuyentes con sus impuestos.
Margaret Thatcher
El Presidente Calderón y después el Presidente Peña Nieto quisieron desaparecer las policías municipales reformando la Constitución para que sólo hubiera policías estatales y federal. En su momento con argumentos similares señalaban que:
“Sólo 14 de los 31 estados tienen cuerpos policiales en todos sus municipios y mas de 400 municipios en el país no cuentan con un cuerpo de seguridad pública propio, mientras que casi el 90% de los que si tienen policía, disponen de menos de 100 elementos…”
“…Las policías municipales son en su mayoría corporaciones que carecen de recursos humanos y materiales suficientes para desarrollar correctamente sus funciones o incluso para realizar un despliegue territorial eficaz. Asimismo, no ha sido posible lograr que las policías municipales se consoliden como instituciones primordiales de atención a la seguridad de los ciudadanos…”
“La distribución de elementos entre las corporaciones municipales de un mismo estado es bastante heterogénea. Los centros urbanos y municipios más poblados concentran a los cuerpos policiales más grandes y con mejores capacidades. Por el contrario, en lugares poco poblados o donde la población se encuentra dispersa, las policías cuentan con tan pocos elementos que llegan a ser prácticamente inexistentes. Así, tenemos que las 20 corporaciones municipales más grandes concentran el 25% del total de policías municipales en el país. En contraste, el 10% de los policías municipales se dispersa entre 1,110 municipios, promediando alrededor de 12 elementos en cada uno.”
Efectivamente, las policías municipales, por mucho, son las policías mas importantes, básicamente, por su cercanía y relación con la población, con las víctimas del delito y por supuesto con los criminales. Sin embargo, y a pesar de la evidencia sobre sus carencias, en lugar de fortalecerlas, buscaron desaparecerlas por la vía legal.
Una vez que los alcaldes y el Congreso se opusieron a reformar la Constitución en ese sentido, buscaron con tibieza aliviar sus carencias a través de subsidios como el SUBSEMUN-FORTASEG o el PRONAPRED que resultaron útiles pero del todo insuficientes.
Por su parte el Presidente López Obrador concentrado en la creación y el fortalecimiento de la Guardia Nacional, ha abandonado a las policías municipales y parece intentar desaparecerlas por la vía de ahogarlas financieramente.
Batalla Presupuestal
Los diputados federales de Morena y sus aliados asignaron entre protestas de los diputados de oposición y los gobernadores de la Alianza Federalista los 6.2 billones de pesos del Presupuesto de Egresos de la Federación para 2021.
De esos 6.2 billones de pesos el 14.6% ($921 mil millones) se asigna al llamado Ramo 28 (Participaciones a Entidades Federativas y Municipios) y otro 12.3% ($777 mil millones) al Ramo 33 (Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios) entre esos dos ramos, constituyen en promedio entre el 85 y 99% de los ingresos de las entidades federativas y entre el 50 y el 100% de los municipios.
En total, el gobierno federal, vía la coordinación fiscal reparte el 26% del Presupuesto a entidades federativas y municipios (1.6 billones de pesos). Sin embargo, eso no es todo, a través de diversos programas de inversión de todo tipo, los gobiernos de las entidades federativas y los municipios pueden “bajar” mas recursos para obra pública, créditos, apoyos, subsidios, etc.
Adicionalmente, los diputados asignan inversión federal a cada estado o municipio (carreteras, hospitales, refinerías, trenes, aeropuertos, etc.) que no pasa por los gobiernos de las entidades ni de los municipios pero que evidentemente los beneficia.
Los recursos de la coordinación fiscal (ramos 28 y 33) están regulados en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y se definen casi totalmente por fórmulas y cálculos establecidos en dicha ley. En este sentido, a cada entidad y municipio le tocó en general lo que ahí se establece.
Los problemas surgieron con los programas que permitían “bajar recursos” y en la ubicación y alcance de las inversiones federales ya que muchos de los recursos se concentraron en las grandes obras del presidente (Aeropuerto de Sta. Lucía, Tren Maya, Refinería de Dos Bocas, etc.) se centralizaron los programas sociales, se eliminaron fideicomisos de donde las entidades y municipios “bajaban recursos” y en aquellas entidades donde gobierna Morena se concentraron inversiones dejando de lado a los estados donde gobiernan otros partidos.
Financiar la Seguridad Pública y en Particular a las Policías
En el caso de la seguridad pública, el artículo 21 constitucional señala en el inciso e) del décimo párrafo que:
e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines.
Derivado de esta disposición, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (LGSNSP) establece de manera muy puntual en su artículo 142, que:
Artículo 142.- Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública a que se refiere el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se componen con los recursos destinados a la seguridad pública previstos en los fondos que establece el artículo 25, fracciones IV y VII, de la Ley de Coordinación Fiscal para tal objeto. Los recursos que se programen, presupuesten y aporten a las entidades federativas y municipios, así como su ejercicio, control, vigilancia, información, evaluación y fiscalización, estarán sujetos a dicho ordenamiento y a la presente Ley; asimismo, únicamente podrán ser destinados a los fines de seguridad pública referidos en la citada Ley de Coordinación Fiscal.
Bajo esta premisa, el artículo 25 de la LCF en sus fracciones IV y VII establece que dichos fondos serán el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (sic) (FORTAMUN) y el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (sic) (FASP).
De acuerdo con las fórmulas establecidas en la propia LCF, el FORTAMUN se presupuestó en $85,882 millones de pesos (a repartir entre 2,400 municipios) y el FASP en $7,696 millones de pesos para las entidades federativas. Esto podría ser una buena cantidad de dinero, sin embargo, el artículo 37 de la misma LCF contradice al artículo 21 Constitucional y al 142 de la LGSNSP porque modifica el destino del gasto del FORTAMUN que debería ser para seguridad pública y los distribuye en otras cuestiones relegando a la seguridad pública:
Artículo 37.- Las aportaciones federales que, con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, reciban los municipios a través de las entidades y las demarcaciones territoriales por conducto del Distrito Federal, se destinarán a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, descargas de aguas residuales, a la modernización de los sistemas de recaudación locales, mantenimiento de infraestructura, y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes. Respecto de las aportaciones que reciban con cargo al Fondo a que se refiere este artículo, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal tendrán las mismas obligaciones a que se refiere el artículo 33, apartado B, fracción II, incisos a) y c), de esta Ley.
Por si esto fuera poco, el artículo 51 de la misma LCF establece cómo la federación a través de la Comisión Nacional del Agua puede “afectar”(cobrarse a los chino) ese fondo si los municipios no cumplen con sus pagos por derechos y aprovechamiento de agua y descarga de aguas residuales.
Como una especie de premio de consolación, el Presupuesto de Egresos 2021 establece que se promoverá que, por lo menos el 20 por ciento de los recursos del FASP se distribuya entre los municipios y que el 20% del FORTAMUN se destinen a seguridad pública.
En esta lógica que se ha repetido por muchos años, se creó en 2007 un subsidio para la seguridad pública municipal que primero se llamo SUBSEMUN y luego FORTASEG con el fin de financiar la profesionalización y fortalecimiento de las policías y programas de prevención del delito a nivel municipal.
En el período 2007-2012 se invirtieron en este subsidio $20,600 millones de pesos a pesar de que la administración de Calderón intentó desaparecer las policías municipales para instaurar el Mando Único estatal. En el caso de Peña Nieto, aunque también intentó desparecer las policías municipales, hizo una inversión importante en el subsidio invirtiendo casi 5 mil millones de pesos al año entre 2013 y 2018 en seguridad municipal, a lo que se añadían cerca de 2,500 millones de pesos anuales entre 2013 y 2016 de un fondo para la prevención del delito (PRONAPRED).
Finalmente, entre 2019 y 2020 el gobierno federal invirtió 4 mil millones de pesos cada año en FORTASEG y en el presupuesto de 2021 lo desapareció.
El resultado de esta inversión podría ponderarse (aún cuando los presupuestos no han sido suficientes, ni constantes y han estado a la baja) en dos indicadores de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública; en primer lugar, la mejora en la confianza de las policías municipales. En 2011 solamente el 33.3% de los mexicanos les tenían mucha o algo de confianza, para 2019 ese porcentaje ha aumentado a 52.8% de los mexicanos (ver Gráfico 1).
Del mismo modo, aunque no de una manera tan pronunciada, en 2011 el 36.7% de los mexicanos pensaban que el desempeño de las policías municipales era muy o algo efectivo, para 2019 ese porcentaje subió a 46.4% de los mexicanos. (Ver Gráfico 2)
Si bien, la precepción de corrupción sigue siendo alta 71.3% en 2011, se redujo marginalmente a 67.9% en 2019, no muy distante del resto de las instituciones de seguridad y justicia, con la excepción del ejército y la marina, que hasta antes de la Guardia Nacional tenían muy poco contacto con la población.
El 8 de julio de 2019, el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP) – integrado por el Presidente de la República, la Secretaría de Gobernación, Defensa, Marina, Seguridad Ciudadana, Fiscal General y todos los gobernadores – aprobaron un documento denominado “Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica” (MNPYJC) en el cual entre otras cosas establecía la necesidad de un financiamiento sostenible para las policías. En su página 62 señala lo siguiente:
Es en este contexto que para poder tener un financiamiento sostenible y de largo plazo se requiere una fuente de ingresos fija, suficiente y etiquetada que genere los recursos necesarios para reclutar, equipar y profesionalizar estados de fuerza policial adecuado en los gobiernos municipales y estatales de acuerdo a sus competencias específicas.
Para ello el Modelo propone para el financiamiento de las policías locales dos vías:
a) La determinación en la ley de utilizar de manera prioritaria el Fondo IV establecido en la Ley de Coordinación Fiscal para el financiamiento de las policías; y/o
b) La creación del “Derecho de Policía” que sería una contribución progresiva tasada con base en el impuesto predial.
Con base en ello, se tomó el acuerdo 04/XLIV/19 en cual se establecía que el 50% de los fondos del SUBSEMUN se destinarán al fortalecimiento de las policías municipales, esto bajo la lógica de que el concepto de “seguridad pública” – como está establecido en la LCF – es un concepto mucho mas amplio que permite gastar en iluminar calles, arreglar plazas y llevar a cabo programas de “prevención social” del delito.
El acuerdo del Consejo se enfocaba en las policías municipales por el enorme efecto positivo y multiplicador que tienen en la seguridad pública si se les dota de lo necesario para llevar a cabo su tarea. En esta lógica, además de los 4 mil millones de pesos del FORTSEG que llegaba a un poco mas de 300 municipios, se añadirían en el Presupuesto de 2021, $42,941 del FORTMUN, sin embargo, a pesar del Acuerdo, ningún año se ha cumplido esta disposición.
Acuerdo 04/XLIV/19. Incremento porcentaje FORTAMUN del 50% para el fortalecimiento de las capacidades policiales.
El Consejo Nacional de Seguridad Pública acuerda la revisión del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), a fin de que el porcentaje que hoy contempla para tareas de seguridad, se incremente a un mínimo de cincuenta por ciento para el fortalecimiento de las policías municipales. Se instruye al Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública a coordinar los trabajos para promover las reformas administrativas y legales necesarias para tal fin.
Una vez eliminados los fondos del FORTASEG e incumplido el Acuerdo sobre el 50% del FORTAMUN. La única salida posible para un adecuado financiamiento de las policías municipales es la recaudación y asignación de fondos locales Estatales y Municipales.
¿Cuánto y cómo estamos dispuestos a pagar por un servicio de policía de calidad?
De todos los países de la OCDE, los gobiernos (federal, estatal y municipal) de México son lo que menos recaudan impuestos (apenas el 16% del PIB, frente a Francia que alcanza el 46.1%).
Del total de impuestos recaudados, los gobiernos estatales recaudan el 4.1% del total y los municipales el 1.6% cifra igualmente baja considerando el 39.8% y 10.3% respectivamente de Canadá o el 15.2 y 9.7% de España (que no es propiamente un país federal) o el 18.3 y el 14.2% de Estados Unidos.
En cuanto al impuesto municipal por excelencia, en Estados Unidos los municipios recaudan por impuesto predial 16% del total, Reino Unido el 12%, España el 7.5%, mientras que los municipios de México apenas obtienen apenas el 1.9%.
El problema estructural de la recaudación de impuestos en México también enfrenta la cuestión de la llamada “economía informal”, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados, calculó que cerca del 57% de la población ocupada labora en dicho sector informal, que a su vez genera cerca del 23% del PIB, lo cual tiene una implicación recaudatoria estimada de casi 325 mil millones pesos. Es decir, casi 4 veces mas que lo asignado al FORTAMUN.
En su estudio, el propio CEFP señala las enormes dificultades y costos que tendría recaudar el Impuesto Sobre la Renta a los mas de 14 millones de personas que trabajan en el sector informal pero con base en ello, el CEFP recomienda entre otras cosas fortalecer los impuestos indirectos como el IVA o los impuestos locales:
Por ello, se recomienda basar la fiscalización de la economía informal a través de otros instrumentos recaudatorios diferentes al ISR como pueden ser el aumento de impuestos indirectos con opción a deducción por parte del agente formal, el reforzamiento de instrumentos fiscales locales como el impuesto a la nómina aplicado al ámbito informal o el pago de derechos por giro y funcionamiento comercial lo que afectaría solo la informalidad.
Dicho de otra manera, el margen recaudatorio para los gobiernos locales es todavía amplio, por todos los actores económicos que no pagan ISR pero que pueden pagar impuestos indirectos que son propios de las autoridades locales.
En esta lógica, algunos estados como Chihuahua, Nuevo León, Guanajuato, Baja California, entre otros, han establecido tasas marginales al impuesto estatal a la nómina o a los casinos, etc., con el fin de crear fideicomisos, para financiar mejor a las policías. Dichos fideicomisos tienen una Junta de Gobierno compuesta por autoridades y ciudadanos que asignan los fondos y verifican su adecuada utilización.
Con base en lo que están llevando a cabo estos estados, una de las salidas mas importantes frente a la desaparición del FORTASEG y la omisión de etiquetar el 50% del FORTAMUN a las policías, es sin duda enfocar el esfuerzo en la recaudación de impuestos indirectos locales para financiar a las policías.
Adicionalmente, podría estudiarse la manera en que el impuesto al consumo (IVA) con ciertas variaciones pudiera convertirse en un impuesto que cobrarán estados y municipios en lugar de la federación.
Es interesante observar que el Ramo 28 (Participaciones a Estados y Municipios) la Cámara de Diputados lo presupuestó (con base en los cálculos de la LCF) en $951,454,805,252 mientras que la Ley de Ingresos de la Federación calculó la recaudación de IVA en $978,946,500,000, una diferencia del 2%. Es evidente, que las diferencias regionales, la capacidad recaudatoria de las entidades federativas y los municipios y las direcciones fiscales de los contribuyentes impiden que esta transferencia fuese automática, sin embargo, sería importante revisar la experiencia de los gobiernos locales en Estados Unidos que fianancian una buena parte de su gasto con este impuesto.
Por ejemplo, la Ciudad de San Antonio, Texas, presupuestó para 2021 una recaudación por impuesto a las ventas de $295.4 millones de dólares y de impuesto predial 397.9 mdd, mientras que asignó a la policía municipal un presupuesto de $487mdd, es decir el 100% del costo de la policía se obtiene de el impuesto predial y del impuesto local a las ventas (ver Gráfica 3 y 4)
Otro caso podría ser el de una ciudad mas pequeña como Little Rock en Arkansas que recauda 108.4 mdd de impuesto local a las ventas y 31.1mdd de impuesto predial y asigna 80.2 mdd a su policía municipal, igual 100% de su policía se financia con impuestos locales (ver Gráfica 5 y 6).[26]
En general, las cerca de 18 mil corporaciones policiales y los casi un millón de policías estatales y municipales que cuestan $193 mil mdd en Estados Unidos son financiados con dichos impuestos. En promedio los ciudadanos norteamericanos gastan $340 dólares por persona al año en policía.No obstante lo anterior, las policías en Estados Unidos reciben apoyos y financiamiento de los gobiernos estatales y del gobierno federal, dos importantes son el Programa de Policía Orientada a Servicios a la Comunidad y el Fondo de Asistencia a la Justicia, ambos del Departamento de Justicia, al mismo tiempo el Departamento de Seguridad Interior ofrece fondos para capacitar y equipar policías locales en contraterrorismo, el Departamento de Agricultura ofrece financiamiento para policías rurales y el de Defensa para mejorar el armamento.
En suma, no obstante que en Estados Unidos muchas policías locales se financian con sus propios ingresos, existen apoyos federales y estatales para su profesionalización y desarrollo en general.
“Derecho de Policía”
Aunque el estudio del CEPF no se refiere al impuesto predial, es una fuente de ingresos que de cobrarse adecuadamente, permitiría en muchas ciudades un suficiente financiamiento de las policías.
Como se señaló anteriormente, el CNSP aprobó en el MNPYJC la creación en los municipios de un “Derecho de Policía” como una contribución progresiva, tasada con base en el impuesto predial.
Es decir, una tasa marginal que permitiera recursos etiquetados para la policía municipal que permitieran aumentar su estado de fuerza, salarios, prestaciones, equipamiento, sin embargo, esto no se ha puesto en práctica.
El financiamiento de las policías municipales a través del impuesto predial – como hemos señalado – es común en Estados Unidos (aunque hay fondos federales y estatales para proyectos específicos), sin embargo, el caso del “Police Precept” de Inglaterra y Gales en el Reino Unido puede ilustrar esta posibilidad.
La Policía en Inglaterra y Gales es una policía nacional pero esta descentralizada en 43 distritos policiales, cada uno de esos distritos policiales cobra una sobretasa al impuesto predial (Council Tax) dependiendo del valor catastral de los predios en las ciudades y pueblos.
El monto del “Police Precept” o su incremento se decide en un referéndum local, sin embargo, dicho impuesto cubre alrededor de entre el 20% y el 50% del costo de las policías y entre el 50% y el 80% proviene de la asignación de un fondo del gobierno central para las policías que en 2021será de 8,197 millones de libras (219,869 millones de pesos).
Ejemplo de Presupuesto de la Policía de Warwickshire en Inglaterra (Ver Gráfica 7).
El costo de no tener buenas policías municipales
Cualquier propuesta de cobrar mas impuestos genera dudas y malestar en la ciudadanía, sin embargo, los mexicanos pagamos dos impuestos muy caros; por un lado, el impuesto del crimen, es decir, el costo patrimonial que tiene en los hogares los daños de la criminalidad y la victimización; y por el otro el costo de las medidas de seguridad y de la seguridad privada.
Según la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública, en 2011 los hogares mexicanos gastaron 170 mil millones de pesos a consecuencia de la inseguridad ya sea para medidas de protección contra la delincuencia, por perdidas a consecuencia del delito o por gastos por daños a la salud. Las erogaciones de las familias mexicanas han ido creciendo de manera constante y en 2017 dicho gasto se había incrementado hasta casi 300 mil millones de pesos (ver Grafica 8).
Este monto equivales a casi el total de la recaudación en Impuesto Sobre la Renta que se pierde por la economía informal, casi cuatro veces el monto del FORTAMUN, apenas 50 mil millones de pesos menos de lo que se recauda por el impuesto a los combustibles automotrices y 100 mil millones de pesos mas que el fondo del gobierno central para las policías en Inglaterra y Gales.
En este contexto, los efectos que tiene una buena policía municipal y el costo que podrían tener en el “Derecho de Policía” o en los impuestos a la nómina o los casinos, son marginales a lo que está costando su ausencia y debilidad por restricciones financieras.
Es importante insistir que los estados de Nuevo León, Chihuahua, Guanajuato, etc., que han ido estableciendo contribuciones etiquetadas para policía y seguridad pública, para garantizar una correcta asignación de estos recursos, se han creado fideicomisos con fines muy precisos con Juntas de Gobierno compuestas por funcionarios y consejeros ciudadanos independientes con el fin de evitar cualquier distracción de los recursos a fines distintos a las policías y a la seguridad pública.
La Necesaria Reforma a la Coordinación Fiscal
La aprobación del presupuesto 2021, ha despertado la necesidad de una reforma a la coordinación fiscal, sin embargo, parece que la única propuesta es aumentar la proporción de recursos que le tocan a las entidades federativas y municipios sin considerar a) la muy baja recaudación de impuestos locales que tienen dichos niveles de gobierno, b) el tipo de impuestos y las capacidades que tiene cada nivel de gobierno para cobrar y mantener sus gastos y; c) la necesaria claridad en los servicios públicos que debe entregar cada nivel de gobierno y la distribución de facultades.
Bajo esta premisa ineludible, con el 16% del PIB que recauda México en impuestos es insuficiente para sostener los servicios públicos y en particular un servicio de policía de calidad sobre todo si lo comparamos con nuestros socios de la OCDE.
Finalmente, así como los impuestos locales son esenciales para fondear adecuadamente a las policías, es evidente tanto en el caso norteamericano, como en el del Reino Unido, las policías subsisten de la recaudación local (mucho mas en EUA que en Reino Unido) pero ambas tienen subsidios y apoyos del gobierno federal, lo que en mas de un sentido significa que el FORTASEG a pesar de la hipotética mejora en la recaudación local, tendrá que volver para que el problema de la inseguridad pueda disminuirse y mantenerse bajo control.
Margaret Thatcher (1997). “The collected speeches of Margaret Thatcher”, HarperCollins
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