La Denuncia Formal: Un Laberinto de Impunidad

Ahí les va la Introducción del nuevo libro que busca entender porqué a pesar de la inseguridad la gente no denuncia los delitos y porqué los gobiernos complican tanto la presentación de una denuncia.

En México, apenas se denuncian 22.1 de cada 100 delitos sin embargo, solamente se inicia una averiguación previa en 14.8, es decir que de cada 100 delitos solamente 14.8 son “investigados” por la autoridad ministerial.

Básicamente el 38.3% de las personas que no denuncian el delito o delitos de los que han sido víctimas es porque lo consideran una pérdida de tiempo, 15.2% porque desconfían de la autoridad, 12.3 porque los trámites son largos y difíciles, 4.8 por una actitud hostil de la autoridad y 1 por miedo a que los extorsionaran. En suma, el 70% de los que no denuncian un delito, consideran que el deficiente servicio de la autoridad (en este caso de las agencias del ministerio público) es la principal causa de que no denuncien los delitos. En los países con los niveles más altos de denuncia, la autoridad conoce entre el 50% y el 70% de los delitos.

La denuncia de hechos que tentativamente pueden implicar la existencia de un delito, (aunque no es la única forma de que la autoridad se entere de la existencia de un posible delito) es muy importante para investigar y perseguir cualquier tipo de crimen y para desarrollar una sólida política anti-criminal. Sin embargo y a pesar de su importancia, el diseño del sistema de seguridad pública y procuración de justicia, así como la regulación de este procedimiento, en la práctica inhiben al individuo, como los datos lo confirman, para reportar a la autoridad la posible comisión de un delito.

Las razones del bajo nivel de denuncia en México se pueden explicar de diversas maneras, sin embargo, el origen del problema se encuentra en la confusión que existe entre el concepto de denuncia o querella en un sistema inquisitivo, que opera como una garantía contra abusos de autoridad, especialmente de quien está encargado de la investigación de los delitos y el concepto de denuncia o querella en un sistema adversarial donde estas son el simple (o complejo dependiendo el ilícito) reporte de un posible delito o en etapas posteriores como la acusación que hace la entidad competente a un juez, para vincular a una persona a un proceso penal.

Por un lado, a la denuncia se le entiende como el hecho de que cualquier persona le reporte a la autoridad la posible comisión de un delito (noticia de un crimen), para que la autoridad proceda a actuar en consecuencia, es decir, impedir que éste continúe, si es que está en proceso, con el fin de proteger a las posibles víctimas, o a investigarlo para perseguir a los culpables.

Por el otro, a la denuncia se le da el carácter de una garantía para el imputado y para la sociedad en general ya que este requisito (previo a cualquier investigación criminal) busca  impedir que la autoridad pueda causar molestia (detención, cateo, intervención de comunicaciones, etc.) a un individuo por su propia iniciativa, sino que requiere para actuar que haya una acusación hecha por un persona (antes se pedía que fuera una cierta y digna de fe) y por un hecho que pueda constituir un delito en el que éste haya estado involucrado.

Esta segunda acepción (la de ser una Garantía) requiere de mayor explicación para entender su significado, la lógica en la que se diseñó, el derecho que buscaba proteger en el marco del Garantismo Inquisitivo, pero sobre todo, la absurda restricción que genera y la torpeza que provoca para denunciar e investigar los delitos y lo innecesario de esta garantía a la luz de una justicia democrática.

Bajo la premisa de que la Denuncia es una Garantía, los códigos de procedimientos penales, tanto federal como de los estados, así como la jurisprudencia, han establecido a la denuncia y a la querella (y una serie de formalidades para presentarlas) como un requisito de procedibilidad para iniciar la investigación de un delito lo que provoca, como nos demuestran las cifras, un nivel escandalosamente bajo de denuncias de parte de las víctimas u ofendidos de un delito.

Establecer en la carta magna el sólo hecho de reportar la posible comisión de un delito a la autoridad investigadora parecería fútil sin embargo, detrás de este requisito existe una larga discusión sobre las garantías procesales que atenúan la agresividad del sistema inquisitivo y de las facultades de molestia que la autoridad investigadora puede tener en contra de un ciudadano, sospechoso de un delito.

El presente ensayo, es un intento por entender las razones del bajo nivel de denuncia del delito que hay en México pese a la criminalidad que se vive, desagregando el proceso de denuncia y entendiéndolo a la luz de su trayectoria histórica, jurídica y fundamentalmente política.

Al mismo tiempo y abusando de la paciencia del lector, busca recuperar y separar en su adecuada etapa procedimental (aunque al principio genere confusión), las diversas acepciones que equivocadamente se han integrado en el proceso de denuncia ante el Ministerio Público como; a) reporte de un delito; b) como la imputación que se hace en contra de una persona por la posible autotía o participación en la comisión de un delito y; c) como requisito indispensable para que un juez pueda librar una orden de aprehensión.

Finalmente, hace una propuesta para recuperar y facilitar en la teoría y en la práctica, el concepto y el procedimiento para; a) reportar un posible delito, con el fin de aumentar el nivel de denuncia del delito; b) recuperar el papel del Ministerio Público como autoridad administrativa encargada de la persecución de los delitos y evitar cualquier semejanza de esta noble institución con los antiguos jueces inquisitivos y c) solventar la grave confusión de etapas procesales que existen entre el reporte de un posible delito (la denuncia) y la acción penal que permite a un juez, por “denuncia” del Ministerio Público librar una orden de aprehensión o autorizar otras medidas de molestia en contra de individuos sospechosos de cometer un delito para vincularlos a un proceso penal.

Si bien la reforma al sistema de Seguridad Pública y Justicia Penal de 2008, resolvió en la legislación muchas de las restricciones que han tenido la autoridad y la sociedad para combatir la delincuencia y proteger los derechos humanos, mantuvo e incluso incrementó la dispersión y duplicidad que existe entre las instituciones de seguridad pública y procuración de justicia para articular una política criminal, básicamente porque omitió recuperar el sentido original y garantista del concepto y del proceso de Denuncia (manteniendo la confusión de originada en1929 y sin leer al gran Francisco Zarco como veremos) como el requisito para que un juez pueda vincular a un ciudadano a un proceso penal y no como un trámite de corte inquisitivo para que una autoridad administrativa (el Ministerio Público) pueda someter a una instrucción administrativa a un ciudadano, cosa que va seguir generando problemas en la implantación del nuevo proceso penal pero sobre todo va a ser un obstaculo para que haya seguridad pública y justicia penal en nuestro país.

Memorias de Los Pinos

Por. Bernardo León Olea

Repito esta primera parte para, empezar desde el principio.

Mi oficina en Los Pinos estaba exactamente arriba de la oficina del Presidente, en broma, me gustaba decir que “mi oficina estaba por encima de la del Presidente”, lo cual físicamente era verdad, pero hasta ahí.

El último día que ocupe esa oficina, me senté en el escritorio, observe toda la habitación con su grandes ventanales que daban a los jardines y al busto de Benito Juárez y de Sebastián Lerdo de Tejada, el librero estaba vacío, el enorme pizarrón que había mandado poner en una pared se encontraba perfectamente limpio y sólo unas cuantas cajas con libros y con algunas fotos personales permanecían en la mesa de juntas, listas para llevármelas.

Sentado en ese lugar, pasaron por mi mente las experiencias que me había tocado vivir en 20 años de activismo político, desde el diálogo interno que tuve a los 18 años para decidir si me afiliaba al Partido Socialista (PSUM) al Partido Mexicano de los Trabajadores (PMT), al Partido Demócrata Mexicano PDM o al PAN (Acción Nacional), hasta el proceso de desafuero en contra de López Obrador, pasando las elecciones en Juchitán, Oaxaca en el 1985, por la campaña para gobernador en Chihuahua en 1986, el fraude electoral de 1988, la elección de Ruffo en Baja California Norte, que lo convirtió en el primer gobernador panista de la historia, hasta la elección de Vicente Fox en el año 2000.

Comparaba, la transición a la democracia y el gobierno de Fox, con la forma en que me la imaginaba durante la década de los ochenta y de los noventa, cuando la meta era derrotar al PRI y construir un sistema democrático y me daba cuenta que derrotamos al PRI, pero luego algunos obtusos colaboradores del Presidente Fox lo habían revivido en sus peores formas y, por otro lado, la construcción de un sistema democrático todavía era muy frágil como para cantar victoria, sin embargo, el país estaba en calma y la economía estable, aunque subsistía una enorme injusticia en el país.

Claramente las cosas habían sido muy diferentes a como las había imaginado, me sentía un poco decepcionado, pero no demasiado, durante mis años en Los Pinos – al menos en los que a mí me tocaba – habíamos tenido muchos éxitos que festejar y a pesar de toda yo me sentía muy optimista. Sin asomo de cinismo, con los pies en la tierra, y después de ver con cierta crudeza la naturaleza humana en el trance de la lucha por el poder, me había convertido en fiel seguidor del paradigma panista de que “no haya ilusos para que no haya decepcionados”.

Abstraído en mis recuerdos y reflexiones y, dándome cuenta de donde estaba sentado y la trascendencia del momento – al menos para mí – (no todos los días se va uno de Los Pinos), me regresó a la realidad mi secretaría –Josefina – que me avisaba que ya estaba mi chofer en la puerta 5 para llevarme a mi casa. Me paré, observe por última vez la oficina y me salí.

Al cerrar la puerta oí el ruido de la cerradura electrónica de mi oficina por última vez, me despedí de Josefina – mi secretaria – sin mucha ceremonia para evitar las lágrimas y baje las escaleras principales. En la planta baja me cruce con el Presidente Fox y me despedí con un –buenas noches presidente y me respondió amablemente de la misma manera y continué mi camino a la calle. El Presidente no sabía que yo había renunciado, no me había atrevido a decirle, porque un funcionario antes de mi se había ido a despedir y el Presidente se había negado a aceptarle su renuncia y lo había tratado casi como un desertor, así que yo presente mi renuncia ante mi jefe directo, que era Ramón Muñoz y no le informé directamente al Presidente, tenía miedo de que me retuviera o de recibir alguna reprimenda.

Renuncié, en diciembre de 2005, en 2006 serían las elecciones federales y yo me quería presentar como candidato a diputado por el V distrito electoral en Tlalpan DF, tenía la ambición de ser diputado, tenía una agenda legislativa y política que quería promover en la cámara baja y no quería que nada aplazara mi proyecto, además había terminado mi trabajo y el proyecto que quedaba pendiente (la reforma de seguridad pública y justicia penal) no sería aprobada hasta el sexenio siguiente (yo esperaba ser el Presidente de la Comisión de Justicia para promover su aprobación), la mala relación de Fox con el Congreso impedirían que eso sucediera antes, por lo que yo sentía que había terminado mi tarea. Así que me fui a la Puerta 5, me despedí de los miembros del Estado Mayor Presidencial que cuidan la entrada de la casa presidencial, me subí por última vez al coche que me había prestado el gobierno por cinco años y medio y me fui a mi casa.

Ese ciclo de mi vida que había empezado 20 años antes, terminaba, en diciembre de 2005, saliendo de la Residencia Oficial de Los Pinos después cinco años y medio de trabajar con el primer gobierno panista de la historia, efectivamente mucho agua había corrido en ese río. 

Ernesto Cordero: Una candidatura endogámica

De los últimos cinco presidentes emanados del PRI, ninguno tuvo un puesto de elección popular antes de ser presidentes. Su vida, la de Echeverría, López Portillo, De la Madrid, Salinas y Zedillo había transcurrido entre oficinas burocráticas de bajo y alto nivel, pero ninguno fue diputado, senador, gobernador, presidente municipal, ninguno fue a buscar el voto o a entenderse con los ciudadanos, su vida era sólo la rutina, sólo la visión muy limitada, que desde la oficinas burocráticas del gobierno federal en el DF se tiene del país.

Si uno observa sus trayectorias profesionales, básicamente fueron servidores de carrera, quizás con la excepción de Luis Echeverría, que estuvo mas ligado al trabajo partidista dentro del PRI, ninguno realmente hizo trabajo político. Su ascenso fue burocrático y su llegada al poder estuvo directamente relacionada con un sistema político, que independientemente de a quien postulara para ser presidente, ganaría las elecciones.

Dicho de otra manera, en México las carreras políticas se construían en la burocracia, no en la arena electoral, lo que convertía a la Administración Pública un campo de batalla político, distorsionando su función administrativa en perjuicio de los mexicanos.

Los viejos priístas (y los nuevos ahora se han dado cuenta de eso) sabían que había que estar en contacto continuo con el pueblo, ir a sus bautizos y bodas, conocer su necesidades, darles diferentes apoyos y ayudas ya que estos “gestos” son fundamentales para mantener a su clientela electoral y política. Ese inmenso trabajo político le dio al PRI muchas décadas de poder, sin embargo, como todo buen monopolio (sin competencia), al saberse invencible descuido a sus bases (bajo la calidad de su producto) y permitió que unos jóvenes muy lejanos del pueblo pero armados con diplomas en diferentes universidades extranjeras, articulados al hablar y de finas maneras tomaran las cúpulas del poder (de donde todo partía) y abandonaran la cercanía con el pueblo.

Los tecnócratas tienen un despreció muy grande por la política, consideran a los políticos unos merolicos profesionales que no tienen clase. Ellos no se ensucian las manos, no discuten con ignorantes y mucho menos se rebajan a la despreciable tarea de buscar votos, excepto cuando, en la lejanía del candidato presidencial, hacen el esfuerzo de saludar a sus acarreados. Ellos son “políticos de cúpula”

Los tecnócratas fueron tan exitosos en su conquista del poder desde la burocracia y no desde el voto, que transmitieron la idea a muchos jóvenes mexicanos de que para llegar al poder había que estudiar en alguna universidad de prestigio básicamente en Estados Unidos, pero sobre todo vendieron la idea de que la carrera política no se construye en las colonias, en los pueblos, en los distritos electorales sino en la universidades extranjeras y en la burocracia federal.

Este esquema se repetía, en los estados y aún en algunos municipios e incluso en el Poder Legislativo, muchos burócratas eran postulados como gobernadores de sus estados natales, aunque habían pasado toda su vida en la ciudad de México y a otros los hacían diputados, plurinominales, por supuesto para que no compitieran.

Las elecciones del 1988, donde el PRI casi pierde el poder a manos de los “políticos” con bases (Cuauhtémoc Cárdenas había sido senador y gobernador de Michoacán) hicieron evidente esta situación y para 1994 Salinas postuló a Colosio que había sido diputado por mayoría, líder del PRI y Senador por Sonora, como candidato presidencial, sin embargo fue asesinado y un tecnócrata por antonomasia como Zedillo, fue postulado.

En la campaña de 1994, un político con apenas una licenciatura en la UNAM, pero forjado en las batallas partidistas, en las campañas, en los fraudes electorales y en el Congreso, lo venció en el debate y lo puso en la tesitura del perder las elecciones.

Para el año 2000 el PRI postuló a Labastida que había sido Gobernador de Sinaloa en 1986 (aunque llevaba años de no vivir ahí y ganó a través de un fraude electoral en contra de Manuel Clouthier), sin embargo se encontró con un político – Vicente Fox – de la calle, que había sido diputado federal por mayoría, Gobernador de Guanajuato y cuya carrera política estaba muy lejos de la alta burocracia panista.

La Tecnocracia del PAN

Desde su fundación, el PAN había tenido muchos problemas para ganar elecciones y obtener espacios de poder y por ello buscaba entre los empresarios, los profesionistas independientes y los activistas religiosos, a su candidatos, con el fin de atraer su fuerza y sus bases para el PAN.

Básicamente, durante la primera parte de su historia, el PAN ganaba alguna que otro distrito legislativo y esporádicamente un municipio basado en la fuerza no del PAN sino del incauto líder al que habían convencido para que se postulara.

Más adelante se crearon los diputados de partido donde todavía era indispensable tener una buena cantidad de votos para llegar a la cámara de diputados, sin embargo, después de las reformas electorales que crearon y ampliaron los diputados plurinominales y los subsidios a los partidos políticos, se fue forjando una burocracia panista que por su trabajo al interior del PAN, no con las bases, ni en los distritos, obtenían los primeros lugares en las listas plurinominales o la postulación en los distritos “seguros” lo que cambió completamente la dinámica partidista.

Durante las décadas de los ochentas y noventas, el PAN reclutó líderes sociales – básicamente empresarios – para lograr triunfos electorales. Líderes como Francisco Barrio, Manuel Clouthier, Carlos Medina, Fernando Canales, Adalberto Rosas, Vicente Fox, Ernesto Ruffo, entre otros, provenían de sindicatos patronales que querían cambiar la política del régimen pero que no parecían estar muy compenetrados en la ideología, ni siquiera en las luchas panistas, salvo excepciones que cumplían el doble perfil (panista-empresario) como Don Luis H. Álvarez o Rodolfo Elizondo.

Estos líderes y otros más le dieron fuerza al PAN y ganaron elecciones sin embargo, muchos panistas, los veían como advenedizos que habían aprovechado las luchas generacionales del PAN para cosechar los frutos sin que los verdaderos panistas – según ellos – tuvieran acceso al poder o a los altos cargos dentro de los gobiernos.

Los pleitos entre los comités municipales y estatales de PAN y sus alcaldes y gobernadores se multiplicaron, ya sea porque exigían cuotas dentro de sus gobiernos o porque querían definir la política y las alianzas de sus administraciones.

Esta situación llegó a su punto más alto, cuando los que se sentían herederos del PAN, se vieron desplazados por los empresarios y Fox se quedó con la candidatura presidencial, mientras Felipe Calderón quedó en los primeros lugares de la lista plurinominal, aunque casi toda la campaña del 2000 se la pasó en Harvard, para luego ser líder parlamentario en la cámara de diputados en una relación muy difícil con Santiago Creel y con el propio Fox que permitió que la agenda legislativa de ese sexenio fracasara.

La reacción en el PAN al triunfo de Fox no se hizo esperar, los panistas empezaron a pedir todo tipo de puestos y cargos en la Administración Pública Federal con el apoyo del partido, mientras Fox peleaba en el Congreso (con la oposición de Calderón) para que se aprobará una Ley del Servicio Profesional de Carrera, que evitara que el gobierno federal se convirtiera en un botín político de cualquier partido en este caso del PAN.

Sin embargo, esta ley no se implementó debidamente y una burocracia albiazul, se convirtió en un subproducto de la transición democrática. Aunque perdió el PRI las elecciones en el 2000, en realidad las formas y métodos priistas permanecieron en el gobierno y se trasplantaron al PAN.

El PAN nunca ha sido un partido de masas, más bien la ciencia política lo ubicaría como un partido de cuadros que aspiran al gobierno, sin embargo, a partir del triunfo del año 2000 las solicitudes para entrar al partido se multiplicaron geométricamente, por lo muchos lideres panistas se sintieron amenazados de perder el control del partido, así que se restringió mucho la afiliación al PAN y pasar de adherente a militante resultó una empresa muy complicada para muchas personas, incluidas algunas muy cercanas a Fox.

Seis años después, la visión endogámica del PAN, ha permitido que casi se pierdan las elecciones presidenciales del 2006, que se perdieran las elecciones del 2009 y que el panorama para el 2012 se vea complejo por buscar algún calificativo.

Sin embargo, esta situación no parece inmutar la premisa endogámica del PAN para los panistas o incluso todavía más, para los Calderonistas.

Ernesto Cordero, es una buena persona, capaz e inteligente y a diferencia de su jefe es mas conciliador y de buen trato, sin embargo, nunca ha tenido un puesto de elección popular, no tiene carrera política, es producto de la endogamia calderonista y reproduce un esquema que llevó al PRI a perder el poder.

La política es distinta a la administración pública, son dos cosas distintas, la política busca el cambio, a innovación y se basa en el sentido común, la administración pública busca la continuidad, el orden y se basa en la técnica. Los perfiles son distintos, un político esta en la calle, su trabajo es hablar, proponer, convencer, ser electo, no tiene que ser un experto, para eso lo asesoran los expertos.

En el fondo la tecnocracia tiene una visión profundamente despectiva de la política y de la democracia, porque cree que la técnica supera al sentido común, a las aspiraciones de los individuos. Los tecnócratas deben ser los asesores de los políticos, pero seria una pena que el PAN reprodujera el esquema que llevó al PRI a perder el poder y el PRI ganara con un político que al parecer esta muy bien asesorado.

Ojala que en el PAN encontremos un político que se postule a la Presidencia y que los panistas entendamos que los políticos son electos y los tecnócratas son de carrera y no tienen militancia partidista.