Conducción y Mando: Policía y Ministerio Público en el Nuevo Sistema de Justicia Penal

El artículo 21 Constitucional señala en  su primer párrafo que:

Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función. 

Por otro lado, el Artículo 52, apartado A, fracción II de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (LGSNSP), establece que para ser Ministerio Público se requiere:

“II.- Contar con título de licenciado en derecho expedido y registrado legalmente, con la 
correspondiente cédula profesional;”

Es interesante, que la Constitución faculte al Ministerio Público para investigar los delitos al igual que a las policías, pero a éstas las subordine a su “conducción y mando”, por un lado, y por el otro que la LGSNSP, exija la licenciatura en derecho para ejercer esa función.

En este sentido la LGSNSP no exige al MP, preparación específica ni especializada en la investigación de delitos, en criminología o alguna capacidad como detective, experto en estrategia anti-criminal o algo semejante, básicamente lo que exige es que sea abogado.

Es importante reparar en este asunto para esclarecer el significado de la premisa de “conducción y mando” establecida en el artículo 21 constitucional para determinar, no sólo el papel del MP en la investigación, sino también de la policía.

En este contexto, el artículo 75 establece que la función policial será la de investigar, prevenir y mantener el orden y la paz social:

Artículo 75.- Las Instituciones Policiales, para el mejor cumplimiento de sus objetivos, desarrollarán, cuando menos, las siguientes funciones:

I.   Investigación, que será la encargada de la investigación a través de sistemas homologados de recolección, clasificación, registro, análisis, evaluación y explotación de información;

II. Prevención, que será la encargada de prevenir la comisión de delitos e infracciones administrativas, realizar las acciones de inspección, vigilancia y vialidad en su circunscripción, y

III.            Reacción, que será la encargada de garantizar, mantener y restablecer el orden y la paz públicos.

Y siguiendo esta misma lógica, el artículo 49 del mismo ordenamiento pone en el mismo plano a las policías dependientes de la seguridad pública y a las llamadas policías ministeriales al señalar en sus dos primeros párrafos que:

Artículo 49.- El Servicio de Carrera en las Instituciones de Procuración de Justicia, comprenderá lo relativo al Ministerio Público y a los peritos.

Las Instituciones de Procuración de Justicia que cuenten en su estructura orgánica con policía ministerial para la investigación de los delitos, se sujetarán a lo dispuesto en esta ley para las Instituciones Policiales en materia de carrera policial.

También es interesante que a pesar de que el artículo 49 reserva a las instituciones de procuración de justicia lo relativo a los peritos, el artículo 76 establece que:

Artículo 76.- Las unidades de policía encargadas de la investigación científica de los delitos se ubicarán en la estructura orgánica de las Instituciones de Procuración de Justicia, o bien, en las Instituciones Policiales, o en ambas, en cuyo caso se coordinarán en los términos de esta Ley y demás disposiciones aplicables para el desempeño de dichas funciones.

Finalmente, a través de las leyes orgánicas de la administración pública, y del ministerio público, procuradurías o fiscalías, federal y estatales y las leyes orgánicas municipales, se ha determinado que las policías federal, estatales y municipales, estén en su abrumadora mayoría bajo la estructura de las Secretaría de Gobernación (a nivel federal) y de las secretarías de seguridad pública estatales, con la excepción de Chihuahua y Jalisco que han integrado en sus Fiscalías Generales a la Secretaría de Seguridad Pública y su policía y a las policías ministeriales, peritos y ministerios públicos bajo un mismo techo.

Estado de Fuerza y Tramos de Control.

Según la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2012, en México se cometieron 22.3 millones de delitos, para combatirlos, se contaba con un estado de fuerza en septiembre de 2011 de 397,664 policías en todo el país, de los cuales sólo el 7% eran policías ministeriales, es decir, que dependían directamente del Ministerio Público y de las procuradurías, mientras que el resto (93%) dependían de Seguridad Pública (ahora Gobernación a nivel federal) y de los estados.

Por su parte, la Procuraduría General de la República (PGR) y las procuradurías estatales acumulaban alrededor de 12,000 Ministerios Públicos. Dicho de otra manera, en la hipótesis de un ministerio Público 100% eficiente, cada agente debería conducir y mandar en la investigación de 1,858 delitos al año o 5 delitos al día, sin considerar fueros ni tipos de delito.

La realidad es que apenas se denuncian ante las Agencias del MP (AMP) 12 delitos de cada 100 y de estos sólo el 65% se convirtieron en averiguación previa, es decir, 8 de cada 100, lo que significa que cada MP debe mandar y conducir 156 averiguaciones previas al año o 0.4 al día. Evidentemente, hay investigaciones más sencillas y otras más complejas, sin embargo, la tasa de eficacia del Ministerio Público como receptor de denuncias e investigador del delito es inaceptablemente baja.

¿De quién es culpa? ¿De la policía? ¿Del MP?

Aclarar “Conducción y Mando” por el Bien del Nuevo Sistema

El Ministerio Público es una institución altamente sobrevalorada en el sistema penal, al mismo tiempo que la policía es gravemente desvalorizada.  Sin embargo, las cosas rara vez son lo que parecen. El MP como receptor de denuncias ha sido un fracaso (12 de cada 100), como investigador no es mucho mejor su record (4.5 de cada 100), quizás su mejor papel es el de fiscal (gana 90% de los casos) sin embargo, aquí hay mano negra porque la mayoría de sus convicciones se hacen con base en pruebas “testimoniales” y de personas detenidas en flagrancia, en donde la “prueba” se ha creado a base de “fe pública”. Así cualquiera.

Considerando que hay cerca de 400 mil policías y sólo 12 mil MP´s, sería una idea interesante que en el país, en lugar de haber Agencias del MP, hubiera Estaciones de Policía lo cual podría aumentar sustancialmente la capacidad de recepción de denuncias. La policía debería poder recibir denuncias (algunos me dirán que eso ya esta considerado), sin embargo, cuando un policía recibe una denuncia, según el artículo 215 del proyecto presentado por diversas organizaciones sociales debe “informar al ministerio público de forma inmediata”. ¿Para qué? En ese caso el MP seguirá siendo un muy estrecho “cuello de botella” para la denuncia de los delitos.

Por otro lado, sería muy útil que la policía (dado que esta diseñada en el Modelo de Policía Acreditable que incluye a policías investigadores o detectives) investigara los delitos, como una política proactiva y permanente de estrategia anti-criminal, no sólo como resultado reactivo de una denuncia, cosa que el MP difícilmente puede hacer. Y que solamente llevará ante el MP aquellos asuntos que realmente pueden convertirse en una acción penal.

¿Qué sentido tiene denunciar ante el MP si entre el 75% y el 85% de las investigaciones iniciadas no se concluyen y van a la reserva de ley o al archivo? El MP no tiene capacidad para investigar. ¿Se necesitan más pruebas?

En realidad, la denuncia debería ser un trámite sencillo y desformalizado, hoy toma entre 2 y 6 horas denunciar un delito en promedio, sin embargo, los nuevos proyectos siguen pidiendo requisitos para denunciar y establecen que es un requisito de procedibilidad la denuncia para proceder a una investigación.

En el mismo sentido, no se aclara cuándo y cuáles delitos se persiguen de oficio y cuáles requieren de una denuncia (Art.212 del mismo proyecto). La realidad es que la investigación del delito para el MP es un proceso que implica la judicialización de un determinado asunto, sin embargo, para la policía muchas investigaciones pueden no judicializarse o aplazarse dependiendo la estrategia, ¿para qué avisarle de todo al MP?.

En el nuevo sistema, considerando la exigencia de que el MP es por ley un abogado, debería aclararse sin ninguna duda, que “Conducción y Mando se refiere a la capacidad “jurídica” del MP de construir un caso para los tribunales, no convertirse en un censor del trabajo policial, que para eso están los jueces.

El MP, es un funcionario ADMINISTRATIVO, no judicial y por tanto, su papel en la investigación debería estar centrada en la construcción casos y no en revisar y “burocratizar” cada acción de investigación de la policía.

Si se tienen dudas del reclutamiento, capacitación y evaluación de la policía, lo que impide que se le den competencias, debería pensarse que el MP no tiene un record mucho mejor. El reclutamiento, capacitación y control de ambos cuerpos es igual de malo y debería mejorarse en ambos casos sustancialmente.

¿Porqué entonces el MP tiene que estar en cada paso de una investigación? ¿Qué garantías protege qué no pueda cuidar la estructura policial? Sobre todo si se considera que cualquier acto de molestia lo debe autorizar un Juez?

Dos tipos de investigación

Los proyectos de Código, regulan dos tipos de investigación; la preliminar y la complementaria. En este sentido debería ser muy claro que iniciar una investigación (cuando no hay actos de molestia) no debería tener ninguna formalidad, en todo caso un registro administrativo y a menos que hubiera un detenido (por obvias razones, es decir acción penal) se enterara al MP.

Es indispensable reiterar que la abrumadora mayoría de las policías NO dependen directamente del MP porque están en Gobernación, en las secretarías estatales de seguridad pública o en los municipios. Cuando se afirma que la investigación preliminar (aún cuando no haya actos de molestia o inclusive cuando sea un hecho que no es delito) debe ser conducida y bajo el mando del MP, se esta apostando a la inoperancia y burocratización del sistema acusatorio.

Es exageradamente inocente pensar, que este oblicuo diseño, no va a provocar graves problemas de articulación interinstitucional en la política criminal, desconfianza entre autoridades y espacios de impunidad para la delincuencia.

El 93% de las policías están en una institución distinta a la del MP, sin embargo, los proyectos suponen que los procuradores mandaran sobre las policías del Secretario de Gobernación federal, de gobierno o seguridad pública estatal y sobre las policías municipales. ¡¿?!

El Nuevo Sistema Acusatorio, a diferencia de lo que análisis muy superficiales creen, ¡claro que puede impactar y mucho en la disminución de la impunidad! de hecho, el sistema inquisitivo que tenemos todavía, parece que está diseñado para la impunidad porque fragmenta las funciones y facultades de los sujetos procesales. Por ello, es fundamental que el nuevo Código Procesal Penal Único, vaya de la mano de un diseño de procedimientos operables y eficiente, que tengan:

         a)     Unidad de Mando

         b)    Tramos de control claros y directos

         c)     Equivalencia entre facultades y responsabilidades de los actores y

        d)    El requisito indispensable de reclutamiento, capacitación y control para los actores.

Solo entonces vamos a recuperar para los mexicanos dos nobles instituciones: La Policía y el Ministerio Público y así tendremos herramientas para disminuir la impunidad (en serio) y a la vez proteger los derechos humanos.

Consejero de la Comisión Estatal de Derechos Humanos: Reflexión y Propuesta

(Toma de Posesión 2 de Julio 2013)

Introducción

“La diferencia más importante entre los países se refiere, no a su forma de gobierno, sino al grado de gobierno con que cuentan. “

Samuel P. Huntington

A lo largo de la historia la defensa, protección y promoción de los derechos humanos, ha sido un proceso paralelo de, por un lado, reconocer el contenido intrínseco de la dignidad de la persona y por el otro de limitar y reglamentar, la capacidad de la autoridad para violentar esa dignidad.

Antecedentes como la Carta Magna de 1215, el Bill of Rights de 1689, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, el Bill of Rights de 1791, así como los Sentimientos de la Nación, entre otros y los tratados que ha firmado México y que son reconocidos por la Constitución como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos Humanos, han buscado articular una filosofía de valores universales sobre el individuo y su comunidad y sobre las facultades de la autoridad para restringir estos valores.

Esta doble premisa, gira en torno a una paradoja, la necesidad de que el Estado sea lo suficientemente fuerte para proteger los derechos humanos, pero al mismo tiempo tenga limitaciones efectivas para evitar que use ese mismo poder para violarlos.

El Estado de Michoacán esta viviendo una etapa crítica de su historia, porque a pesar del reconocimiento generalizado de los derechos humanos establecidos en la Constitución General y en la particular del Estado, la debilidad del aparato gubernamental ha impedido un pleno goce de los derechos reconocidos y al menos, legalmente, garantizados.

En Michoacán, el 88% de los delitos no se denuncian, del 12% que si lo hacen, menos de 4 se ponen a disposición de los jueces, es decir concluyen la investigación y 1.5 llega a sentencia condenatoria; en otras palabras mas del 98% de los delitos quedan impunes.

No obstante lo anterior, existe una fuerte debilidad en el aparato de seguridad y justicia penal que intenta controlar más de 600 mil delitos al año con menos de 2000 policías estatales para todo el estado.

Por otro lado, en 2010 el CONEVAL estableció que en Michoacán el 54.8% de la población se encontraba en una situación de pobreza y el 13.5% en pobreza extrema.

En esta lógica, el promedio de escolaridad en el estado es de 7.4 años de escolaridad promedio, cuando a nivel nacional es de 8.6, de cada 100 personas de 15 años o mas en el estado, solamente 14.8 concluyeron la educación media superior y 11.8 la superior. Sin embargo, los problemas que genera la fuerza de los sindicatos impiden ampliar y profundizar el proceso educativo.

Al mismo tiempo, Michoacán ocupa el lugar 27 en competitividad a nivel nacional, es el cuarto con menor nivel de inversión extranjera y la debilidad de las finanzas públicas que dependen en su mayor parte de las participaciones y los programas federales, complican seriamente la generación de empleo y las condiciones de bienestar para la población.

1.     Lineamientos generales en materia de Derechos Humanos

Tradicionalmente, el Ombudsman en todo el mundo esta diseñado para vigilar y reclamar los derechos de las personas frente a la trasgresión de esos derechos por parte de la autoridad, sin embargo, en el caso particular de Michoacán, considerando la debilidad del Estado, frente a la delincuencia organizada y otros poderes fácticos, así como los problemas de institucionalidad del aparato público y la delicada situación de sus finanzas, es fundamental articular las políticas de derechos humanos con el objetivo inminente de reconstruir la capacidad de respuesta institucional de la autoridad a los problemas sociales y fundamentalmente, la gobernabilidad para garantizar que los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales y en la Constitución General y particular de Michoacán se conviertan en una realidad en un plazo aceptablemente breve.

a.     Fortalecimiento de la Seguridad Pública y la Justicia Penal

La criminalidad en el Estado, deriva de diferentes y profundos problemas sociales y económicos acumulados por años, pero también de la debilidad institucional del gobierno para hacerlos cumplir, en este contexto la Reforma de Seguridad Pública y Justicia Penal de 2008, la de Derechos Humanos de 2011 y la recientemente promulgada nueva Ley de Amparo, generan retos doctrinales y de prácticas y costumbres formidables para el sector público y en particular para la Comisión Estatal de Derechos Humanos.

En primer lugar es fundamental que la Comisión participe de oficio en el fortalecimiento y desarrollo de los cuerpos de policía del estado, de los ministerios públicos, de los jueces y del sistema penitenciario, tanto para adultos como para menores, para que haya suficientes policías que garanticen derechos, que tengan capacidad de reacción frente a la criminalidad del estado y que actúen NO de manera represiva, sino como el servicio de seguridad ciudadana, suficiente y confiable que requiere la ciudadanía.

Para que los Ministerios Públicos entiendan las garantías del nuevo Sistema de Justicia Penal y reconozcan la inocencia primaria de los imputados, la necesidad de desburocratizar completamente el proceso de denuncia, de investigación y de acusación frente a los tribunales, evitando victimizar dos veces a los sujetos pasivos del delito y deslegitimando la función de procurar justicia.

Para que los jueces, conozcan y apliquen los tratados de derechos humanos, por tanto el innovador, control difuso de la Constitución y las disposiciones de la Nueva Ley de Amparo que generan derechos contra la omisión y negligencia de las autoridades y;

Finalmente para que el Sistema Penitenciario, no sea utilizado como escuela de “altos estudios en criminalidad” para delincuentes menores, sino como un sistema de protección social, de reinserción de aquellos que van a reintegrarse y en todo caso, de justo castigo, no injusto castigo para aquellos que trasgredieron el pacto social.

La entrada en vigor del Nuevo Sistema de Seguridad Pública y Justicia Penal en Michoacán, genera un compromiso activo, no pasivo, de la Comisión de Derechos Humanos del Estado para coadyuvar con las policías, los ministerios públicos, los jueces y los defensores, para garantizar al mismo tiempo, que la reforma se aplique de manera efectiva, disminuyendo la impunidad, por un lado y por el otro, asegurándose de que la seguridad y la tranquilidad en el estado se recupere bajo las premisas de una sociedad civilizada, respetuosa y garante de los derechos establecidos en la Constitución.

Es, en este contexto indispensable que la Comisión reconozca, coadyuve y fije metas en este proceso para que su actuación no sea reactiva, sino proactiva y diligente para el éxito de las reformas.

b.     Construcción de una Nueva Institucionalidad basada en Derechos Humanos

Los últimos años Michoacán ha sido víctima de poderes fácticos que han limitado fuertemente su desarrollo, por ello es fundamental coadyuvar para que se fortalezca el poder del Estado. Este fortalecimiento no debe ser por la vía represiva, sino construyendo una nueva institucionalidad que garantice a través de adecuados equilibrios y contrapesos los derechos humanos.

Es evidente que no se puede obligar al cumplimiento del derecho, violando el derecho. En este contexto, los graves delitos cometidos para defender derechos laborales o procesales deben documentarse adecuadamente para evitar la impunidad y la Comisión debe ser proactiva para asegurar esta situación.

Los problemas de gobernabilidad que enfrenta el Estado, no se resolverán violando derechos humanos, en todo caso agravaran esta situación, por ello la Comisión Estatal de Derechos Humanos, no debe ser pasiva frente a los derechos de víctimas, ni de imputados.

c.     Libertad de Expresión

En  este sentido, la coadyuvancia en fortalecer el Estado de Derecho, es para generar mas derechos, no para restringirlos. La Comisión debe enfocarse a proteger la libertad de expresión, atenta a la protección efectiva de periodistas, al ejercicio de la crítica y a la libertad de informar, sin embargo, al mismo tiempo debe encontrar un equilibrio adecuado para proteger el derechos a la privacidad, para articular las libertades de los individuos.

d.     Trata de Personas

Especial énfasis debe ponerse en este delito para asegurar que el gobierno estatal y municipal tengan entre sus prioridades la prevención, investigación y persecución de este delito en coadyuvancia con la autoridad federal y que las víctimas sean atendidas adecuadamente, sin que sus casos vayan a la reserva sin encontrar políticas y soluciones que le den permanencia en el largo plazo.

e.     Estados de Excepción

La situación de gobernabilidad en el estado y los problemas de crimen organizado, generan siempre situaciones de excepción en la aplicación y respeto a los derechos humanos. Estas situaciones de excepción que están consideradas en los tratados internacionales y en la Constitución, deben considerarse para evitar conflictos inútiles que debilitan la fuerza tanto de los defensores de derechos humanos como de la autoridad. Bajo esta premisa, cada condición de excepción debe revisarse y verificarse con cuidado para impedir que se vuelvan pretexto para violar derechos humanos y para conseguir resultados distintos a la protección de la persona y su comunidad.

Debe impedirse con toda energía y diligencia que el derecho penal y la prisión preventiva se utilicen como pena anticipada o como método de chantaje para resolver asuntos mercantiles y civiles de cualquier tipo.

f.      Equidad de Género

De manera proactiva, la Comisión  debe monitorear y estudiar la situación de las mujeres, básicamente, para proponer políticas y metas que generen oportunidades de desarrollo de manera igualitaria para hombres y mujeres. El objetivo debe ser impedir la discriminación por género, la ausencia de oportunidades y la ampliación de espacios para el pleno desarrollo.

Sin embargo lo mas importante será considerar un ejercicio profundo de cambio cultural, que permita a las mujeres, estar en igualdad de circunstancias con los hombres y tener la oportunidad de desarrollarse en plenitud.

g.     Pueblos Indígenas

Los pueblos y comunidades Indígenas, sus mujeres y hombres, deben ser sujetos de más derechos y no de menos derechos, es decir, la particularidad de su cultura, usos y costumbres, tiene que ser el eje en torno al cual se protege su legado histórico y su visión del mundo, que finalmente nos enriquece culturalmente como nación. En este sentido, igualmente de manera proactiva, debe articularse la protección de los derechos humanos, la igualdad de género, el derecho a la vida y la libertad con los usos y costumbres para que en armonía permitan una convivencia armónica en la sociedad y el libre desarrollo de la personalidad en sus habitantes.

2.     Recomendaciones Importantes

Como parte de las funciones de los Consejeros de la Comisión, la revisión de Recomendaciones que pongan a su consideración, es importante que no se haga de una manera reactiva sino basada en una política clara y desarrollada previamente, de defensa, promoción y protección de los derechos humanos.

3.     Informes, Organización y Presupuesto Interno

La Comisión de Derechos Humanos de Michoacán, es una de las instituciones que puede, por sus facultades y su influencia, transformar el entorno de nuestro estado, promoviendo un cambio cultural, que ponga al frente los derechos humanos y sus consecuencias, por ello, el Consejo debe promover y coadyuvar con su Presidente para que haya recursos suficientes y una organización efectiva, que desarrolle sus tareas e influya en la sociedad para lograr su objetivos. En este sentido, es tarea fundamental de los Consejeros revisar y proponer ideas para su mejoramiento y control.

4.     Relaciones con la Ciudadanía y Organismos de Derechos Humanos

La globalización que vive el mundo, tiene aspectos positivos y negativos; uno de los más positivos es la internacionalización de la protección y defensa de los derechos humanos universales. En este contexto, existen desde hace años organizaciones internacionales de derechos humanos tanto públicas como privadas, que trascienden las fronteras para luchar por la universalidad de éstos derechos.

En este sentido es fundamental, que Michoacán aporte su parte en la visión de políticas universales de derechos humanos y que la Comisión pueda complementar su función invitando organizaciones y gobiernos para que participen en este proceso de fortalecimiento, que trasciende orígenes y diferencias étnicas y sociales.

Este proceso de ida y vuelta, nos permite reconocernos, sin distinción como miembros de la raza humana y a la vez evita que nuestros problemas sean vistos como “locales” sino como parte de un proceso universal de evolución y desarrollo basado en los derechos humanos.

5.     Atención Ciudadana

Finalmente, es labor de un Consejero mantenerse en contacto con la ciudadanía, recabar su opiniones, observaciones y quejas y llevarlas al seno de la Comisión para mejorar de manera permanente su labor.

En este sentido, se debe recorrer el estado, las instituciones de Policía, Ministerio Público, Tribunales de Adultos y de Menores y Centros de Reinserción Social, así como mantener contacto con hospitales, escuelas, sindicatos, ene la medida de los posible para acercar sus opiniones y críticas a la comisión y orientar las políticas.

También, se puede proponer un mecanismo permanente con organizaciones de atención a víctimas, para acercar los servicios de la Comisión de manera proactiva.