Articular la Política Criminal y una Secretaría de Justicia (Primera parte)

Por Bernardo León-Olea

@bernardomariale

El viernes 21 de febrero de 1992 se publicó en el Diario Oficial de la Federación  un decreto que derogaba el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal desapareciendo la antigua Secretaría de Programación y Presupuesto e integrando prácticamente todas sus funciones a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

La idea era articular la política económica en una sola secretaría: “…las atribuciones fiscal, financiera, crediticia y de gasto del Poder Ejecutivo Federal, además de las relativas a la planeación y a la información que le sirve de base a ésta, con el propósito de fortalecer la cohesión de la política económica y, con ello, contribuir a la consolidación, tanto de la recuperación económica, como de la estabilización y del financiamiento del desarrollo. Esto tendría lugar mediante la fusión de las actuales secretarías de Programación y Presupuesto y de Hacienda y Crédito Público.” 

La propuesta de fusión de ambas secretarías tenía por lo menos tres antecedentes; a) la grave crisis económica que sufría México desde 1982 debido a la reducción de los precios del petróleo (su principal fuente de ingresos en esa época) que pasaron de 36.31 dólares por barril en 1981 a menos de 12 dólares en 1986, lo que impedía que México pagará sus deudas con la banca internacional; b) el enorme déficit fiscal que provocó la disminución de los ingresos del gobierno generando inflaciones superiores al 100% anual destruyendo los ingresos y el ahorro de los mexicanos; y c) los pleitos que había entre los secretarios de hacienda y los de programación y presupuesto para articular una política económica congruente.

La cuestión era que dos presidentes de la República (Miguel de la Madrid y Carlos Salinas de Gortari) habían sido secretarios de programación antes de ser presidentes (Zedillo también pero no inmediatamente antes de ser presidente) y la “grilla” entre los secretarios de Hacienda que querían políticas muy prudentes de restricción del gasto y los de programación que querían gastar (porque eso les daba bonos políticos) desarticulaban la política económica y mantenían a los mexicanos en una situación de crisis económica permanente.

La fusión de Hacienda y Programación y Presupuesto no fue la única medida estructural importante que le ha dado (pese a todo) estabilidad a la economía mexicana. En 1993, el Presidente Salinas de Gortari propuso una reforma al artículo 28 constitucional con el fin de darle autonomía al Banco de México de tal manera que la política monetaria no estuviera influida políticamente y fuera un contrapeso a las políticas y el poder de la propia “supersecretaria”. 

En el portal del Banco de México se puede leer: “Si bien durante las décadas conocidas como el desarrollo estabilizador se mantuvieron políticas fiscales y monetarias coordinadas y prudentes que permitieron un crecimiento sostenido con baja inflación, en los años setenta y ochenta la economía experimentó una etapa turbulenta, que se originó en la aplicación de políticas excesivamente expansivas, así como en la obligación que se impuso al Banco Central de extender crédito para financiar los déficit fiscales en los que se incurría. Esto condujo al deterioro de la estabilidad de los precios, generando inflaciones agudas, prolongadas y profundamente perjudiciales para la sociedad –las cuales alcanzaron niveles que rebasaron el 100% entre 1982 y 1988 (Banco de México, 2017).

Tras estos periodos de una profunda erosión del poder adquisitivo del dinero y pérdida de bienestar social, resultó clara la necesidad de separar de manera definitiva la función de crear dinero, de otras tareas del Estado en las que se enfrentan continuas demandas para aumentar el gasto. Por ello, se planteó cambiar la naturaleza jurídica del Banco de México, brindándole autonomía y otorgándole la finalidad prioritaria de procurar la estabilidad de precios con un compromiso de largo plazo.” 

Así la fusión en Hacienda (aunque muy criticada por la oposición de izquierda que votó en contra – una supersecretaria criticaban) permitió articular la política económica y eliminar muchos de los inconvenientes administrativos y políticos que provocaban dos secretarías que en más de un sentido duplicaban y obstruían las funciones de cada una en detrimento de la estabilidad y el crecimiento económico.

Bajo un solo mando las políticas financieras, de ingreso y de gasto se articularon y poco a poco permitieron la estabilidad económica de la que ahora seguimos disfrutando los mexicanos. Al mismo tiempo, la autonomía del Banco de México permitió equilibrar las necesidades de gasto del gobierno impidiendo políticas monetarias expansivas y manteniendo la inflación bajo control protegiendo la estabilidad económica y el poder adquisitivo del dinero.

Nada mal, una reforma estructural de gran calado le ha dado a México dos décadas de estabilidad pese a muchos desafíos en la economía y crisis en la economía internacional.

Mutatis mutandi (cambiando lo que se deba cambiar) la crisis que vivimos de seguridad está íntimamente relacionada con la forma en la que estructuramos las instituciones de seguridad y justicia penal en México y los procesos que desarrollan cada una.

Hasta antes de 1917 los Código de Procedimientos Penales establecían que la investigación del delito correspondía a la llamada “Policía Judicial”  que no era un cuerpo orgánico de policías como podrían ser hoy las policías ministeriales o investigadoras, sino que era una función de diferentes policías, como los inspectores de cuartel, los comisarios de policía, el inspector de policía, el ministerio público, los jueces correccionales y los jueces de lo criminal que además de sus tareas específicas estaban en “funciones” de policía judicial investigando algún delito.

Esta “función” investigadora tenía además la peculiaridad de que salvo casos muy excepcionales todos los delitos se investigaban de oficio, es decir, una vez que la policía judicial tenía conocimiento de un hecho posiblemente delictivo debía investigarlo sin mayor trámite.

Las policías dependían de los llamados “jefes políticos” (este nivel de gobierno intermedio entre los alcaldes y los gobernadores) a nivel local y de la Secretaría de Gobernación a nivel federal, obviamente los jueces de lo criminal eran parte del poder judicial y el ministerio público (encargado de formular la acusación) una incipiente Procuraduría General de la República que estaba integrada en la Secretaría de Justicia.

Sin embargo, en 1917 los constituyentes decidieron (con base en información falsa y distorsionada del diputado y asesor de Carranza José Natividad Macías ) darle al Ministerio Público el monopolio de la acción penal y el control directo de la “policía judicial” con la peculiaridad de que la “policía judicial” ya no sería una función de todas las policías sino que sería un cuerpo de policías exclusivamente investigadores (Sección de Investigaciones le llamaron originalmente) que dependerían del ministerio público y en última instancia del procurador. 

El resto de los policías; municipales, estatales y federales serían considerados policías “preventivos” – “gendarme de la esquina” los llamó despectivamente José Natividad Macías, los cuales dependerían de las secretarías de gobernación a nivel federal y estatal y del alcalde a nivel municipal. Con esta medida separaron a las policías en “investigadoras” dependientes de las procuradurías y “preventivas” dependientes de gobernación o equivalente.

Todo esto olvidando (o ignorando) que el trabajo policial es integral y que la investigación y la prevención están íntimamente relacionadas, la prevención (patrullaje, vigilancia, proximidad con la sociedad, solución de conflictos, recepción de denuncias, etc.) es una parte fundamental de la investigación y al revés, una policía “investigadora” que no está involucrada en la prevención parte de cero en cada caso desconociendo los procesos criminales que hay en las comunidades.

Esta división empobreció a ambas policías y es uno de los principales factores de impunidad y por tanto de inseguridad que hay en México. Desde este nefasto diseño institucional, la política criminal está divida en dos en todo el país, por un lado, las secretarías municipales, estatales y federal que dirigen a las policías “preventivas” (que incluyen a la Guardia Nacional) y las fiscalías que controlan a las policías investigadoras.

Por si eso fuera poco, la investigación del delito corresponde al ministerio público – que también está en las fiscalías – y aunque el artículo 21 constitucional les otorga facultad de investigar a las policías (a todas) las pone bajo la “conducción y mando” del propio ministerio público lo que en la práctica deja la investigación en las manos exclusivas de esta autoridad.

Como las “grillas” entre los funcionarios de la antigua Secretaría de Hacienda y los de Programación y Presupuesto, que se acusaban de no tener un manejo prudente del presupuesto y los segundos de querer estancar la economía del país, las secretarías de seguridad y sus policías y las fiscalías y sus policías también se acusan de no prevenir los delitos y en contra parte de no investigarlos y procesarlos. Frases como “puerta giratoria”, “detenciones mal hechas”, “no saben llenar el informe policial”, “dejan libres a todos”, “no investigan” son parte del argot cotidiano de la impunidad.

El asunto se ha agravado en los últimos años con la autonomía de las fiscalías – que en realidad es una coartada para ocultar su dependencia del ejecutivo y legitimar persecuciones políticas u otorgar impunidad a aliados y asociados – porque la facultad de investigación de las policías preventivas depende de la “conducción y mando” del fiscal autónomo y no del presidente, el gobernador o el alcalde. Un esquema condenado al fracaso.

Sin duda, la “Estructura es la Estrategia” – como escribí en uno de mis libros  – entonces la estructura de las instituciones de seguridad y justicia penal en México que están divididas en “preventivas” e “investigadoras” impide una política criminal articulada que pueda investigar y perseguir a los criminales y a sus organizaciones eficazmente.

El esquema podría ser un paralelismo de los que fue la fusión de Hacienda con Programación y Presupuesto y la autonomía del Banco de México. Lo primero es desparecer esta división entre policías preventivas e investigadoras e integrar a ambos cuerpos bajo un solo mando con facultades plenas de investigación, así la retroalimentación entre policías uniformados y policías de no uniformados permitiría conocer a detalle el “universo criminal” de las comunidades y desarrollar investigaciones “proactivas” que permitan procesar a los criminales y sus organizaciones.

Para ello es indispensable crear una dependencia que integre la política criminal bajo un solo mando y articule la prevención y la investigación del delito. A nivel estatal y municipal pueden ser las secretarías de seguridad pública y a nivel federal podría eliminarse la secretaría de seguridad y diseñar una verdadera Secretaría de Justicia.

La fusión de las policías en una sola dependencia articula la investigación del delito, pero deja abierto la cuestión del ministerio público (MP) y su autonomía. Aquí es fundamental replantear la función de los fiscales como lo que siempre debieron haber sido: abogados que litigan las investigaciones de la policía, es decir, el MP debe transformarse en el despacho de abogados de las víctimas y de la sociedad, su trabajo es jurídico y por eso la ley le exige ser licenciado en derecho.

Una vez replanteada su función jurídica, los fiscales (no las fiscalías) regionales, estatales y federales deben conservar su autonomía ya sea a través de un sistema de carrera o de elección para ser directamente responsables ante las víctimas y la sociedad y para evitar que su función tenga motivaciones distintas a la procuración de justicia.

A nivel federal necesitamos una muy sólida Agencia de Investigación Criminal y un cuerpo de fiscales (abogados) autónomos que litiguen las investigaciones de dicha agencia con responsabilidad ante la nación y sin influencias políticas indebidas.

Sin duda la estructura es la estrategia y la unidad de mando en la política criminal y los equilibrios entre la investigación y persecución de los delitos puede tener los efectos en la impunidad que (simplificando un poco) tuvo la fusión de Hacienda y Programación y Presupuesto y la autonomía del Banco de México en la economía.