Conducción y Mando: Policía y Ministerio Público en el Nuevo Sistema de Justicia Penal

El artículo 21 Constitucional señala en  su primer párrafo que:

Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función. 

Por otro lado, el Artículo 52, apartado A, fracción II de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (LGSNSP), establece que para ser Ministerio Público se requiere:

“II.- Contar con título de licenciado en derecho expedido y registrado legalmente, con la 
correspondiente cédula profesional;”

Es interesante, que la Constitución faculte al Ministerio Público para investigar los delitos al igual que a las policías, pero a éstas las subordine a su “conducción y mando”, por un lado, y por el otro que la LGSNSP, exija la licenciatura en derecho para ejercer esa función.

En este sentido la LGSNSP no exige al MP, preparación específica ni especializada en la investigación de delitos, en criminología o alguna capacidad como detective, experto en estrategia anti-criminal o algo semejante, básicamente lo que exige es que sea abogado.

Es importante reparar en este asunto para esclarecer el significado de la premisa de “conducción y mando” establecida en el artículo 21 constitucional para determinar, no sólo el papel del MP en la investigación, sino también de la policía.

En este contexto, el artículo 75 establece que la función policial será la de investigar, prevenir y mantener el orden y la paz social:

Artículo 75.- Las Instituciones Policiales, para el mejor cumplimiento de sus objetivos, desarrollarán, cuando menos, las siguientes funciones:

I.   Investigación, que será la encargada de la investigación a través de sistemas homologados de recolección, clasificación, registro, análisis, evaluación y explotación de información;

II. Prevención, que será la encargada de prevenir la comisión de delitos e infracciones administrativas, realizar las acciones de inspección, vigilancia y vialidad en su circunscripción, y

III.            Reacción, que será la encargada de garantizar, mantener y restablecer el orden y la paz públicos.

Y siguiendo esta misma lógica, el artículo 49 del mismo ordenamiento pone en el mismo plano a las policías dependientes de la seguridad pública y a las llamadas policías ministeriales al señalar en sus dos primeros párrafos que:

Artículo 49.- El Servicio de Carrera en las Instituciones de Procuración de Justicia, comprenderá lo relativo al Ministerio Público y a los peritos.

Las Instituciones de Procuración de Justicia que cuenten en su estructura orgánica con policía ministerial para la investigación de los delitos, se sujetarán a lo dispuesto en esta ley para las Instituciones Policiales en materia de carrera policial.

También es interesante que a pesar de que el artículo 49 reserva a las instituciones de procuración de justicia lo relativo a los peritos, el artículo 76 establece que:

Artículo 76.- Las unidades de policía encargadas de la investigación científica de los delitos se ubicarán en la estructura orgánica de las Instituciones de Procuración de Justicia, o bien, en las Instituciones Policiales, o en ambas, en cuyo caso se coordinarán en los términos de esta Ley y demás disposiciones aplicables para el desempeño de dichas funciones.

Finalmente, a través de las leyes orgánicas de la administración pública, y del ministerio público, procuradurías o fiscalías, federal y estatales y las leyes orgánicas municipales, se ha determinado que las policías federal, estatales y municipales, estén en su abrumadora mayoría bajo la estructura de las Secretaría de Gobernación (a nivel federal) y de las secretarías de seguridad pública estatales, con la excepción de Chihuahua y Jalisco que han integrado en sus Fiscalías Generales a la Secretaría de Seguridad Pública y su policía y a las policías ministeriales, peritos y ministerios públicos bajo un mismo techo.

Estado de Fuerza y Tramos de Control.

Según la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2012, en México se cometieron 22.3 millones de delitos, para combatirlos, se contaba con un estado de fuerza en septiembre de 2011 de 397,664 policías en todo el país, de los cuales sólo el 7% eran policías ministeriales, es decir, que dependían directamente del Ministerio Público y de las procuradurías, mientras que el resto (93%) dependían de Seguridad Pública (ahora Gobernación a nivel federal) y de los estados.

Por su parte, la Procuraduría General de la República (PGR) y las procuradurías estatales acumulaban alrededor de 12,000 Ministerios Públicos. Dicho de otra manera, en la hipótesis de un ministerio Público 100% eficiente, cada agente debería conducir y mandar en la investigación de 1,858 delitos al año o 5 delitos al día, sin considerar fueros ni tipos de delito.

La realidad es que apenas se denuncian ante las Agencias del MP (AMP) 12 delitos de cada 100 y de estos sólo el 65% se convirtieron en averiguación previa, es decir, 8 de cada 100, lo que significa que cada MP debe mandar y conducir 156 averiguaciones previas al año o 0.4 al día. Evidentemente, hay investigaciones más sencillas y otras más complejas, sin embargo, la tasa de eficacia del Ministerio Público como receptor de denuncias e investigador del delito es inaceptablemente baja.

¿De quién es culpa? ¿De la policía? ¿Del MP?

Aclarar “Conducción y Mando” por el Bien del Nuevo Sistema

El Ministerio Público es una institución altamente sobrevalorada en el sistema penal, al mismo tiempo que la policía es gravemente desvalorizada.  Sin embargo, las cosas rara vez son lo que parecen. El MP como receptor de denuncias ha sido un fracaso (12 de cada 100), como investigador no es mucho mejor su record (4.5 de cada 100), quizás su mejor papel es el de fiscal (gana 90% de los casos) sin embargo, aquí hay mano negra porque la mayoría de sus convicciones se hacen con base en pruebas “testimoniales” y de personas detenidas en flagrancia, en donde la “prueba” se ha creado a base de “fe pública”. Así cualquiera.

Considerando que hay cerca de 400 mil policías y sólo 12 mil MP´s, sería una idea interesante que en el país, en lugar de haber Agencias del MP, hubiera Estaciones de Policía lo cual podría aumentar sustancialmente la capacidad de recepción de denuncias. La policía debería poder recibir denuncias (algunos me dirán que eso ya esta considerado), sin embargo, cuando un policía recibe una denuncia, según el artículo 215 del proyecto presentado por diversas organizaciones sociales debe “informar al ministerio público de forma inmediata”. ¿Para qué? En ese caso el MP seguirá siendo un muy estrecho “cuello de botella” para la denuncia de los delitos.

Por otro lado, sería muy útil que la policía (dado que esta diseñada en el Modelo de Policía Acreditable que incluye a policías investigadores o detectives) investigara los delitos, como una política proactiva y permanente de estrategia anti-criminal, no sólo como resultado reactivo de una denuncia, cosa que el MP difícilmente puede hacer. Y que solamente llevará ante el MP aquellos asuntos que realmente pueden convertirse en una acción penal.

¿Qué sentido tiene denunciar ante el MP si entre el 75% y el 85% de las investigaciones iniciadas no se concluyen y van a la reserva de ley o al archivo? El MP no tiene capacidad para investigar. ¿Se necesitan más pruebas?

En realidad, la denuncia debería ser un trámite sencillo y desformalizado, hoy toma entre 2 y 6 horas denunciar un delito en promedio, sin embargo, los nuevos proyectos siguen pidiendo requisitos para denunciar y establecen que es un requisito de procedibilidad la denuncia para proceder a una investigación.

En el mismo sentido, no se aclara cuándo y cuáles delitos se persiguen de oficio y cuáles requieren de una denuncia (Art.212 del mismo proyecto). La realidad es que la investigación del delito para el MP es un proceso que implica la judicialización de un determinado asunto, sin embargo, para la policía muchas investigaciones pueden no judicializarse o aplazarse dependiendo la estrategia, ¿para qué avisarle de todo al MP?.

En el nuevo sistema, considerando la exigencia de que el MP es por ley un abogado, debería aclararse sin ninguna duda, que “Conducción y Mando se refiere a la capacidad “jurídica” del MP de construir un caso para los tribunales, no convertirse en un censor del trabajo policial, que para eso están los jueces.

El MP, es un funcionario ADMINISTRATIVO, no judicial y por tanto, su papel en la investigación debería estar centrada en la construcción casos y no en revisar y “burocratizar” cada acción de investigación de la policía.

Si se tienen dudas del reclutamiento, capacitación y evaluación de la policía, lo que impide que se le den competencias, debería pensarse que el MP no tiene un record mucho mejor. El reclutamiento, capacitación y control de ambos cuerpos es igual de malo y debería mejorarse en ambos casos sustancialmente.

¿Porqué entonces el MP tiene que estar en cada paso de una investigación? ¿Qué garantías protege qué no pueda cuidar la estructura policial? Sobre todo si se considera que cualquier acto de molestia lo debe autorizar un Juez?

Dos tipos de investigación

Los proyectos de Código, regulan dos tipos de investigación; la preliminar y la complementaria. En este sentido debería ser muy claro que iniciar una investigación (cuando no hay actos de molestia) no debería tener ninguna formalidad, en todo caso un registro administrativo y a menos que hubiera un detenido (por obvias razones, es decir acción penal) se enterara al MP.

Es indispensable reiterar que la abrumadora mayoría de las policías NO dependen directamente del MP porque están en Gobernación, en las secretarías estatales de seguridad pública o en los municipios. Cuando se afirma que la investigación preliminar (aún cuando no haya actos de molestia o inclusive cuando sea un hecho que no es delito) debe ser conducida y bajo el mando del MP, se esta apostando a la inoperancia y burocratización del sistema acusatorio.

Es exageradamente inocente pensar, que este oblicuo diseño, no va a provocar graves problemas de articulación interinstitucional en la política criminal, desconfianza entre autoridades y espacios de impunidad para la delincuencia.

El 93% de las policías están en una institución distinta a la del MP, sin embargo, los proyectos suponen que los procuradores mandaran sobre las policías del Secretario de Gobernación federal, de gobierno o seguridad pública estatal y sobre las policías municipales. ¡¿?!

El Nuevo Sistema Acusatorio, a diferencia de lo que análisis muy superficiales creen, ¡claro que puede impactar y mucho en la disminución de la impunidad! de hecho, el sistema inquisitivo que tenemos todavía, parece que está diseñado para la impunidad porque fragmenta las funciones y facultades de los sujetos procesales. Por ello, es fundamental que el nuevo Código Procesal Penal Único, vaya de la mano de un diseño de procedimientos operables y eficiente, que tengan:

         a)     Unidad de Mando

         b)    Tramos de control claros y directos

         c)     Equivalencia entre facultades y responsabilidades de los actores y

        d)    El requisito indispensable de reclutamiento, capacitación y control para los actores.

Solo entonces vamos a recuperar para los mexicanos dos nobles instituciones: La Policía y el Ministerio Público y así tendremos herramientas para disminuir la impunidad (en serio) y a la vez proteger los derechos humanos.